在行政裁决案件中可以采用优势证明标准
——王崇荣诉兰州市人社局劳动保障行政确认案[1]
朵利民
裁判要旨
根据撤销诉讼对象的不同，可将撤销诉讼分为处分撤销诉讼和裁决撤销诉讼，从本质上说，行政裁决类案件，行政机关一般处于居中裁判的角色，处理的是平等主体之间的民事争议，对行政机关裁决认定的争议事实的判断，应当采用优势证明标准，除非有相反证据予以推翻。
[索引词]
行政裁决优势证明标准
案情
一审法院查明，年9月27日7时55分许，原告王崇荣骑摩托车在国道线大西北板材市场发生交通事故受伤，榆中公安局交警大队认定王崇荣无责任。年4月5日，榆中县劳动人事争议仲裁委员会作出榆劳人仲裁字（）第2号裁决书，裁决王崇荣与兰州九品轩家具有限公司（以下简称九品轩公司）存在事实劳动关系。年6月22日，甘肃省榆中县人民法院作出（）甘民初号民事判决书，查明年4月至年9月27日，王崇荣在九品轩公司从事电焊工作，双方没有签订劳动合同，约定工资实行计件制，每月元至元不等。王崇荣接受九品轩公司的管理，并按时上下班。判决九品轩公司与王崇荣之间存在劳动关系。年11月28日，甘肃省兰州市中级人民法院作出（）甘01民终号民事判决书，确认了榆中县法院查明的事实，驳回九品轩公司的上诉，维持原判。王崇荣向兰州市人力资源和社会保障局（以下简称兰州市人社局）递交工伤认定申请，兰州市人社局受理后，依照法律规定向九品轩公司进行调查核实，并对有关人员制作了调查笔录。年6月26日，兰州市人社局作出兰人社工伤字〔〕号《兰州市职工工伤认定决定》（以下简称号工伤认定决定），认为王崇荣年9月27日上班途中发生交通事故受伤不符合事实，不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，不予认定王崇荣为工伤。王崇荣不服提起诉讼，请求撤销不予工伤认定决定。
审判
一审法院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”。被告兰州市人社局作为负责本行政区域内工伤保险工作的部门，受理工伤认定申请并作出工伤认定是其法定职责。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是原告王崇荣是否具有《工伤保险条例》第十四条规定应当认定工伤情形。已经发生法律效力的甘肃省榆中县人民法院（）甘民初号民事判决书、甘肃省兰州市中级人民法院（）甘01民终号民事判决书，均查明，年9月27日，王崇荣在骑摩托车上班途中发生交通事故受伤。被告兰州市人社局在工伤认定的过程中，虽前往九品轩公司进行调查，但未对鲍睿、白翠志、鲍文生的身份予以核实。故被告兰州市人社局作出不予认定王崇荣为工伤的决定，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定判决：一、撤销被告兰州市人社局于年6月26日作出的号工伤认定决定；二、被告兰州市人社局在本判决生效之日起60日内重新作出工伤认定决定。
九品轩公司作为用人单位，不服一审判决上诉称：一、兰州市榆中县人民法院作出的（）甘民初号民事判决和兰州市中级人民法院（）甘01民终号民事判决，均认定“年9月27日，王崇荣在骑摩托车上班途中发生交通事故”无证据支持，认定事实错误，不能作为撤销被诉工伤认定决定的依据。二、兰州市人社局对其职工鲍瑞、白翠志、鲍文生的调查证明年9月27日上诉人的全体职工放假，且9月27日是国家法定节假日，上诉人主张上班的事实不能成立。请求撤销一审判决，驳回诉讼请求。
二审法院认为本案的争议焦点是王崇荣是否在上班途中发生的交通事故？《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”本案中，榆中县人民法院（）甘民初号民事判决书和兰州市中级人民法院（）甘01民终号民事判决书，均查明，年9月27日，王崇荣在骑摩托车上班途中发生交通事故受伤的事实。据此，上诉人九品轩公司如果认为生效民事判决认定事实错误，应当通过民事再审程序予以纠正，本案应当中止审理。但是在本案一、二审审理过程中，上诉人并未提供已经申请民事再审的证据，且上诉人的代理人陈述对生效民事判决也未申请再审，故对生效民事判决确认的事实，应当予以确认。另，榆中县公安局交警大队对该次事故作出榆公交认字[]第号《道路交通事故认定书》认定三轮摩托车驾驶员承担本次事故的全部责任，王崇荣无责任。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定：“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。”被上诉人王崇荣在上班途中，骑摩托车与三轮摩托车相撞，发生交通事故，王崇荣不承担事故责任。据此，被诉工伤认定查明的事实与生效民事判决认定的事实不一致，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项规定，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证的规定，被上诉人兰州市人社局作出的号工伤认定决定认定事实的主要证据不足以推翻生效民事判决认定的事实，被诉工伤认定决定部分事实不清，证据不足，一审法院予以撤销并无不当。综上，上诉人九品轩公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
评析
本案主要涉及的是人社部门在行政程序中对各方提交的证据以及自己调查取得的证据的采纳问题，它关系到案件的事实认定。对证据的采纳问题属于证据学上证明标准问题。行政诉讼法和行政诉讼证据规定对证明标准没有明确规定，需要在个案审理中进行总结经验，本案作为工伤认定案件，在主要事实发生争议的情况下，适用了优势证明标准，固定了案件的主要事实，为最终化解争议打好基础。
一、行政裁决案件采用优势证明标准的原因
1.行政诉讼证明标准规定不明。行政诉讼和其他诉讼一样，都确立了“以事实为根据，以法律为准绳”的审判原则，以事实为根据，对行政诉讼来说就是证据确凿。只有证据确凿证明的事实才是“客观真实”的事实，但是在实际生活中，由于客观原因，针对某一待证事实，有些证据未必能够收集齐，还原事实真相就会出现困难，甚至出现事实不明或者真假难辨，作为法官又不能拒绝裁判，只能根据现有的证据进行判断，得出案件事实，也许这个事实和客观事实刚好是相符的，也有可能与客观事实不相符。作为法官来说，对于待证事实，只能以现有的证据为基础，判断案件事实，一般称之为“法律真实”。为此，通过各方当事人举证、质证、合议庭根据证据的“三性”进行认证，确信案件事实真实存在或者成立的证明程度，就是证明标准。简言之，证明标准是指经过依法举证、调取证据、质证认证程序，作为定案根据的证据能够使法庭相信案件事实真实存在或者成立的证明程度。[2]在行政诉讼中，行政机关对被诉行政行为的合法性负有举证责任，包括职权依据、事实认定、程序规定、法律依据等。其中涉及事实认定方面的举证也是行政审判审查的重要内容之一。作为行政裁决类案件如工伤认定、土地确权等案件，作为作出行政裁决的行政机关就要依据争议各方当事人的举证能力，合理确定举证责任，从而得出相对客观的“法律真实”。在司法审查中，同样存在合理确定举证责任，实现证明目的的问题，判断行政机关作出的行政裁决认定事实是否清楚。在行政诉讼证据规则的起草过程中，通过举证责任达到什么样的证明标准没有作出具体规定，说明制定行政诉讼证明标准的条件还不够成熟，而是通过司法实践，不断进行探索。但是在行政案件的证据审查中，证明标准问题却是每位法官必须要适用的内容，不能回避。为此，法官只能根据行政诉讼证据规则第五十四条的规定，遵循法官职业道德和日常生活经验，对全部证据进行综合认证和系统的逻辑分析，从中找到证据与案件事实之间的相互联系，确定行政机关在行政裁决案件中的“事实是否清楚、证据是否充分”。
2.行政裁决案件采用优势证明标准的必要性。对证明标准问题，三大诉讼适用标准都不统一，刑事诉讼采用的证明标准最高，是“排除合理怀疑”的证明标准；民事诉讼一般采用的是高度盖然性证明标准，也叫优势证明标准；行政诉讼由于其特殊性，对不同的行政行为类型适用不同的证明标准。传统的行政诉讼以撤销诉讼为中心展开，根据撤销诉讼对象的不同，将撤销诉讼分为处分撤销诉讼和裁决撤销诉讼。处分撤销诉讼的对象是“处分或者其他公权力的行使”、裁决撤销诉讼的对象是指“裁决、决定或者其他行为”[3]，如工伤认定决定、知识产权行政决定等。本案就属于典型的裁决撤销诉讼。优势证明标准，是指合议庭根据各方提供的证据，按照最佳证据规则，将证明效力占优势的一方当事人提供的证据作为认定案件事实的证明标准。优势证明标准主要适用于一般财产权和人身权争议的行政裁决案件。[4]从本质上来说，行政裁决类案件，行政机关一般处于居中裁判的角色，处理的是平等主体之间的民事争议，对行政机关裁决认定的事实判断，应当采用优势证明标准，因这类行政裁决是依据平等主体提供的证据作出事实认定和结果判断的。
二、行政裁决案件中适用优势证明标准的条件
优势证据标准是法官根据法定证据规则和遵循法官职业道德、日常生活经验以及逻辑规则，决定其中一方的证据优于另一方的一种判断方式。实质是其中一方当事人的证据的盖然性高于另一方当事人证据的盖然性。严格来说，优势证据标准就是证明责任分配的一个补充。从理论上讲，运用优势证明标准作出的裁判只是一种相对正确的结论，而且双方当事人及行政机关都承担面临错误裁判的风险。[5]在行政裁决类案件中，采用优势证明标准应当适用以下几个条件：1.作为行政机关在作出行政裁决时，已经充分保障了各方的举证权，仍然存在待证事实不明的情形。2.待证事实各方均已经穷尽举证，需要行政机关对证据进行综合判断。3.被诉行政裁决中对争议事实采用了优势证明标准，法院进行司法审查时亦应与行政机关对该事实的认定保持一致。双方通过同一个证明标准认定的事实，应当保持同一性。这样一方面体现了行政机关对待证事实的的首次判断权，另一方面，也体现了司法对争议事实或者待证事实认定中的司法谦抑性。
三、确立裁判要旨的理由
本案的争议焦点主要围绕在年9月27日，王崇荣骑摩托车发生交通事故受伤是否在“上班途中”发生。这是一个事实判断问题。兰州市人社局作为工伤认定机关，根据《工伤认定条例》和《工伤认定办法》的规定，在工伤认定程序中，人社局还具有对申请人和用人单位提交的证据进行审核调查职责。就本案而言，申请人提交了生效的民事判决，判决查明：“年9月27日，王崇荣骑摩托车在上班途中发生交通事故受伤。”的事实。用人单位九品轩公司主张王崇荣不是在上班途中发生交通事故，提供了公司的上下班管理制度、放假通知；兰州市人社局通过调查用人单位的职工以及核实年9月27日是中秋节，是国家法定节假日，从而得出年9月27日，王崇荣发生交通事故不属于上班途中发生交通事故。在本案的事实判断上就出现了，兰州市人社局并未采纳王崇荣提交的生效民事判决认定的事实，也即该生效判决作为证据并未被兰州市人社局采纳。
一审法院的意见与兰州市人社局的意见刚好相反，在争议事实的认定上，法院认为应当优先采纳生效民事判决认定的事实，故撤销了兰州市人社局的被诉工伤认定决定。作为二审法院来说，虽然看似双方争议的是焦点是事实判断问题，其实是对双方举证证据的采纳问题，这就涉及到了本案归纳的证明标准问题。根据上述分析，工伤认定决定作为行政裁决行政行为，对待证事实应当适用优势证明标准。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条的规定[6]，该条是最佳证据规则的规定。其中，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。公文文书的证明力高于其他书证，其文书制作是依职权由严格的法定程序，其合法性和真实性有国家公信力保障。人民法院的生效裁判属于公文文书的范畴，其证明力应当高于其他书证和证人证言。另外，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条亦规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”生效的裁判文书确认的事实无需再经过证明，可以直接作为定案证据使用。该条也同时规定了，如果生效裁判认定的事实有误，应当通过审判监督程序予以纠正，给当事人留下了救济渠道。本案九品轩公司在法定的申请再审期限内并没有对生效的民事判决申请再审，也就是说用人单位九品轩公司对生效民事判决是服判息诉的，据此，生效民事判决作为证据在行政程序中提交，符合最佳证据规则，其证明力应当高于九品轩公司和兰州市人社局调查核实的证据。根据优势证明标准，二审法院采纳了一审法院的意见，判决驳回上诉，维持原判，从而确立了本案的裁判要旨，为以后类案提供借鉴。
四、需要说明的问题
本案裁判要旨的确认选取了从证明标准问题切入，笔者认为，也可以从生效判决既判力的角度进行分析。因为《行政诉讼证据规定》第七十条的理论基础就是既判力问题。对于既判力理论，当前无论是实务界还是理论界对该问题的研究还是不够深入，根据生效判决的内容，有当事人陈述、质证认证过程、法院查明事实以及评述论理过程、判决主文，有学者主张生效判决的既判力应当仅限于判决主文，也就是仅限于诉讼标的；也有学者主张查明事实、评述论理和判决主文都具有拘束力；还有人主张查明事实部分仅限于与案件处理结果有关的事实部分，与案件处理结果无关的事实部分没有拘束力等等，由于该理论还不成熟，各种观点还不统一，但在审理思路中，作为前诉查明的事实，在后诉中同样受到羁束，予以采纳。该案也算是既判力理论在司法实践中的尝试，其是否合适有待于以后的实践检验。
[1]一审：兰州铁路运输中级法院（）甘71行初号；二审:甘肃省高级人民法院（）甘行终59号
[2]李国光主编：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定释义与适用》（重印本），人民法院出版社，第页。
[3]江利红著：《日本行政诉讼法》，知识产权出版社年版，第页。
[4]李国光主编：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定释义与适用》（重印本），人民法院出版社，第页。
[5]同前注[3]，第页。
[6]第六十三条证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：
（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；（三）原件、原物优于复制件、复制品；（四）法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；（五）法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；（六）原始证据优于传来证据；（七）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；（八）出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；（九）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。
来源：省法院行政庭
作者：朵利民
原标题：《行政审判专栏
在行政裁决案件中可以采用优势证明标准——王崇荣诉兰州市人社局劳动保障行政确认案》
